构筑数据要素价值化的制度基石

日期：2026-06-17

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——《重庆市数字经济促进条例》第五章解读

西南政法大学教授孙莹

数据作为新型生产要素，已成为驱动数字经济发展的关键引擎。如何通过制度创新破解数据权属界定、流通交易、收益分配等基础性难题，是各地立法探索的重要命题。《重庆市数字经济促进条例》（以下称“条例”）第五章聚焦“数据要素价值化”，以体系化的制度设计回应实践需求，从数据权益、产权运行机制、多元供给格局、资产化探索、产权登记制度、定价模式、交易制度等方面，全方位构筑起数据要素价值化的制度基石。以下结合国家最新政策导向与重庆地方实践，对该章核心条款进行深入解读。

一、数据产权的结构性分置

条例第三十三条规定：“本市依法保护自然人、法人和非法人组织享有的数据持有、使用、经营等与数据有关的权益。鼓励自然人、法人和非法人组织依法对其合法获取、持有的数据进行开发利用、流通交易。”理解该条，应把握以下要点：

其一，该条确认了权利人对于数据的持有、使用、经营权益，形成从数据控制到内部利用再到外部流通的权益体系。其中，数据持有权是权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利，性质上属于防御权，未经权利人同意，他人不得窃取、篡改、泄露或破坏其合法持有的数据。数据使用权是指通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务、形成衍生数据等的权利。一般来说，使用权是权利人在不对外提供数据的前提下，将数据用于内部使用的权利。经营权强调权利人有权通过转让、许可、出资或设立担保等方式对外提供数据，促进数据投入市场流通。2025年6月新修订的《反不正当竞争法》于第13条第3款规定：“经营者不得以欺诈、胁迫、避开或者破坏技术管理措施等不正当方式，获取、使用其他经营者合法持有的数据”。这是法律层面首次以“合法持有”表述数据权益，条例第三十三条的数据持有权益也因此获得了竞争法层面的保护依据。

其二，权益主体包括“自然人、法人、非法人组织”。该主体范围与《重庆市数据条例》保持一致，涵盖了参与数据处理活动的各类主体。值得注意的是，条例将“自然人”纳入数据权益保护的主体范围，体现了对个人信息主体数据权益的尊重，也为个人依法参与数据要素市场活动提供了制度空间。

其三，在数据权益客体的表述上，条例体现了对中央政策动态的遵循。2022年12月2日颁布的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）在确立数据产权结构性分置制度时，将持有权的客体限于“数据资源”，对经营权的客体限于“数据产品”。而国家数据局于2025年3月29日发布的《数据领域常用名词解释（第二批）》等政策文件则采取了数据持有权、数据使用权、数据经营权的简化定义，以“数据”二字统称各项数据权益的客体。这一调整的考量在于，数据从数据资源到数据产品再到数据资产，形态持续演化，若按不同形态分别设定权益，容易导致实践中权益边界的交叉和模糊，不利于市场主体理解与适用。条例据此没有直接沿用“数据二十条”的区分表述，而是遵循上述政策动态，在概念表述上与国家数据局的最新界定保持一致。

需要重点理解的是，数据产权分置的各项权利可以灵活组合，同一权利人可同时享有全部权利，也可享有其中一项或多项权利。借助这样的权利拆分，数据可以在不转移原始数据持有权的前提下，让使用权和经营权灵活流转。结合实践情形，举两例如下：

其一，企业可授予他人“无持有权的使用权”。例如企业持有一批原始数据，可以通过隐私计算等技术实现“原始数据可用不可见”，只授权他人使用权，而不移交数据持有权。如此便在维持数据不出库、保障原始数据安全的同时，让更多主体参与释放数据要素价值，实现数据的流通利用。

其二，企业可授予他人“无持有权的经营权”。例如企业委托专业数据中介机构代为经营数据产品，可以只授予经营权，数据本体仍由企业自己持有。数据中介机构不持有数据，也不使用数据，但是取得了代表企业对外提供数据的权利，保障了对外供数服务的稳定性。数据中介机构达成交易意向后，数据供给方可以先复核数据需求方可信，再提供数据。在确保数据本体安全的前提下，借助专业中介力量让数据在市场中高效流通。

二、产权运行机制的推动职责

条例第三十四条规定“市大数据发展部门应当会同有关部门按照国家规定，推动建立对数据资源、数据产品等各类形态数据的持有权、使用权、经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素流通交易标准体系，释放数据要素价值。”该条将政策导向转化为行政职责，要求市大数据发展部门推动建立产权运行机制并健全数据要素流通交易标准体系。

地方立法并未对数据产权的权利内容、效力边界作出实体规定，而将自身定位为制度运行的推动者，重在搭建制度运行框架、营造有序流通环境。近年来，重庆市围绕数据产权运行机制建设已开展一系列实践探索。2025年9月，重庆正式获批国家要素市场化配置综合改革试点，是全国唯一在全省域试点的地区，随后出台了《重庆市要素市场化配置综合改革试点行动方案》，明确提出探索数据产权制度。在基础制度配套方面，重庆市出台了《重庆市数据条例》以及《重庆市公共数据资源授权运营管理实施办法（试行）》《重庆市公共数据资源登记管理实施办法（试行）》等规范性文件，健全公共数据登记、授权运营流程，构建公共数据资源开发利用制度体系。在交易规则建设方面，指导西部数据交易中心建立数据交易“1+6”规则体系，涵盖安全保障、主体管理、合规审核等关键环节，确保数据交易合法合规、规范有序。在数据资产登记方面，明确在社会数据来源合法、安全合规、授权明晰的前提下，支持西部数据交易中心为市场主体提供社会数据资产登记服务，发放数据资产登记证书，形成数据资产目录，提供数据产品和核验服务。2026年2月11日，重庆市人民政府办公厅印发《重庆市推进城市全域数字化转型行动计划》，明确了到2027年，数据供需满足率保持在96%以上、建设高质量数据集5000个等具体目标。这些制度建设和实践探索，正是对条例第三十四条职责要求的有力落实，也为后续数据产权制度的完善积累了宝贵的实践经验。

三、数据资源的多元供给格局

条例第三十五条第一款规定，市大数据发展部门应当会同有关部门“开展公共数据资源编目、登记、归集、共享、开放、授权运营等工作”。其中，编目是公共数据治理的起点，是指对各级行政机关和公共机构在履职过程中产生或采集的数据资源进行系统分类与目录编制，形成可检索、可管理的数据资源清单。登记则是在编目基础上，对公共数据资源的权属状态、质量规格、使用条件等进行备案，赋予其制度层面的身份识别。归集指向物理层面的数据汇聚，打破部门间的数据孤岛，将分散于各公共机构的数据资源向统一平台汇集。共享侧重于政府内部的数据流通，满足跨部门业务协同的需求。开放则面向全社会，将不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的公共数据以可机读格式向社会公开发布。授权运营是最具市场化色彩的制度安排，对于不宜直接开放但具有较高经济价值的数据资源，由政府授权特定运营机构进行增值性开发利用，向社会提供数据产品和服务。

第三十五条第二款和第三款还构建了多元供给的制度格局。第二款支持自然人、法人和非法人组织依法利用公共数据资源开发产品、提供服务，引导社会资本有序参与；第三款则明确鼓励大型企业、平台企业等加大数据供给，并特别提出鼓励企业数据与公共数据融合利用。在数字经济实践中，单一来源的数据往往难以充分释放价值，公共数据的权威性、企业数据的场景性，以及二者融合后的乘数效应，共同构成了数据供给的多元生态。重庆作为西部工业重镇，拥有汽车制造、电子信息等完整的产业体系和丰富的产业数据资源，企业数据与公共数据的融合利用具有天然的产业基础和现实需求。

四、数据资产化的制度探索

条例第三十六条围绕数据资产化，规定“市财政、市大数据发展等有关部门应当加强数据资产管理，按照国家规定推进数据资产化。探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押等。”数据资产，是指特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量，且能带来经济利益或社会效益的数据资源。实践中，数据资产的认可度不断提升，数据的流动性也日益增强，投资者和债权人开始更加重视这一类资产的潜在价值。企业若能够有效地将数据资产纳入财务报表，不仅能够向外界展示其拥有更为丰富的资产基础，还能够吸引更多的资金流入，拓宽融资渠道，以争取到更多的资金支持，进一步促进业务的扩展。

理解第三十六条第二款的规定，应重点把握以下两点：其一，“特定领域和经营主体范围内”构成了制度探索的范围限制。这意味着公共数据资产权益入股、质押是在有限的试验场域内有序推进，充分考虑了公共数据的公益属性和安全管控要求。在制度实施中，应当严格遵循以下原则：一是领域特定原则，优先选择数据权属清晰、市场需求明确、安全风险可控的行业领域开展工作；二是主体限定原则，经营主体应当具备相应的数据治理能力和合规运营条件；三是权益分化原则，明确区分公共数据原始资源与经授权运营开发形成的衍生产品，确保公共数据的公益属性不受侵蚀。其二，“入股、质押等”中的“等”字，为后续探索数据信托、数据保险、数据资产证券化等更为丰富的资本化路径提供了灵活的制度入口。

五、数据登记凭证的法律效力

条例第三十七条聚焦于数据产权登记制度，明确“数据产权登记凭证，可以作为开展或者参与数据流通交易、数据出资、融资担保、数据资产入表、数据企业培育认定等活动的证明”。条文使用“可以作为……的证明”的措辞，是立法者在对数据登记证书的司法实践现状进行充分调研之后采取的审慎安排。数据产权登记凭证在本质上仅是一种证据性文件，其核心功能在于辅助权利人证明其对相关数据享有持有权、使用权和经营权，并无推定效力和权利生成效力。换言之，登记凭证的效力更接近“证权”而非“确权”。

值得注意的是，2026年4月3日，国家数据局发布《数据产权登记工作指引（试行）》（公开征求意见稿）是在“数据二十条”提出“研究数据产权登记新方式”之后，首次系统性构建全国统一数据产权登记制度的规范性文件。此前各地分散探索的数据登记制度，将逐步向全国统一规则靠拢。征求意见稿重点围绕登记机构管理、登记流程规则、登记凭证应用等方面展开规定，为数据产权登记活动提供了全面的指导方案。

六、政府指导价与市场化探索相结合的数据定价模式

数据要素的定价问题是数据要素市场建设的核心难点，也是学界和实务界争论最为激烈的领域之一。条例第三十八条第一款明确规定“用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务应当免费提供；用于产业发展、行业发展的公共数据产品和服务，可以收取公共数据运营服务费，实行政府指导价管理。”这样的分类标准，对接了“数据二十条”关于“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”的政策要求，也与2024年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》的制度设计保持了一致。“免费”与“有偿”的划分，根植于公共数据资源的双重属性。公共数据用于公共服务目标时，其采集治理成本已为公共财政所覆盖，重复收费缺乏正当性；而当其面向产业发展与商业创新时，所产生的经济收益则应通过价格机制部分回流公共财政，以维系数据供给的可持续循环。

第三十八条第二款进一步规定“鼓励数据交易平台、数据商、第三方服务机构、科研机构、行业协会等探索多样化、符合数据要素特性的定价模式、价格形成机制”，为政府指导价之外的市场化定价机制确定了法律依据。

七、场内场外相结合的数据交易制度

条例第三十九条第一款将“规范场外交易，培育壮大场内交易”的政策要求转化为立法规范，并进一步要求“建立健全登记、挂牌、签约、交付、结算等场内数据交易标准流程体系”，不仅提升了场内交易的透明度和可预期性，也为场外交易提供了可参照的标准范式，以期带动整个数据交易市场规范化水平的提升。

第三十九条第二款规定“市大数据发展部门会同市场监管部门推行使用数据流通交易合同示范文本”。合同示范文本的制度功能不容忽视。数据交易合同的标题较为特殊，权利义务关系较为复杂，合同的履行涉及诸多技术细节，交易双方自行拟定合同往往面临较高的谈判成本和合规风险。示范文本通过提供经过法律和技术审定的标准化条款，降低了中小企业的合同起草成本和谈判门槛，也将数据安全、个人信息保护、产权归属等合规要求内嵌于合同文本之中，以此贯彻以合同促合规的治理思路，体现了数据要素市场监管中柔性手段与刚性约束的有机结合。

第三十九条第三款对第三方服务类型进行了列举式规定，包括数据集成、质量评价、数据经纪、合规认证、安全审计、资产评估等专业服务机构。数据要素的价值释放需要经过采集、清洗、标注、建模、分析、评估、应用、流转等多个环节，单一主体难以覆盖完整流程，专业化分工和协作是市场成熟的标志。从地方实践来看，西部数据交易中心在第三方生态培育方面积累了一定经验，目前已累计引入合作数商超1000家，上架数据产品7800余款，跻身全国数据交易场所第一梯队。第三方服务生态的质效提升，是未来需要持续关注的重要方向。

在以数据为关键生产要素的数字经济时代，制度供给的质量直接决定着要素价值的释放空间。《重庆市数字经济促进条例》第五章正是以“价值化”为主线，用立法之力回应时代之问，完成了一次地方立法的系统性破题。随着国家数据基础制度体系的持续完善和地方实践的纵深推进，重庆有望以更加清晰的数据产权规则、更加活跃的流通交易生态、更加多元的价值实现路径，将制度优势转化为治理效能和发展动能。在此过程中，需要政府、企业、第三方服务机构和各类创新主体的共同奔赴，让数据要素真正“流得动、用得好、信得过”，为数字中国建设贡献富有辨识度的重庆经验。

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